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Le débat sur la distinction entre légalité et légitimité est ancien, dès l’Antiquité il opposa Antigone à Créon et n’a cessé de hanter la pensée politique.

La légalité s’apprécie par rapport à l’ordre juridique établi. Mais on ne peut en rester à un constat formel, il est nécessaire que la valeur d’une loi soit fondée sur un principe qui la justifie : ce principe est celui de la légitimité.

Ce critère de légitimité est-il à considérer en fonction de l’objet de la loi, ou en fonction de son auteur ? Doit-on s’interroger pour savoir si telle loi est juste ou injuste et donc notamment si elle est conforme ou non à l’ordre qui s’impose à l’homme comme découlant de sa nature – l’ordre naturel ? Ou doit-on estimer que dès que les gouvernants sont tenus pour légitimes, les règles qu’ils édictent bénéficient de l’autorité qu’ils tiennent de cette légitimité ?

Dans ce dernier cas, la question se pose alors de savoir à quelles conditions le pouvoir peut être considéré comme légitime. Eludant cette question, la société politique, notamment depuis la Révolution, tend à confondre légalité et légitimité. Affirmer qu’il n’y a pas de loi supérieure à celle que se donnent les hommes, témoigne d’une telle confusion.

D’autres, embarrassés par l’idée que la légitimité puisse ne pas être immanente au phénomène du pouvoir, pour ne lui être attribuée qu’à partir d’une évaluation en rapport à des principes, estiment qu’elle est entachée de subjectivité et ne peut être que relative. De plus, soulignant que, dans ces conditions, elle n’est pas indélébile, puisqu’un pouvoir qui a été tenu pour légitime peut cesser de l’être, ils considèrent qu’elle ne peut être l’assise d’un ordre juridique stable. Ils imaginent alors, avec Max Weber, une «légitimité rationnelle», fondée «sur un système de règles délibérément établies» et qui, de ce fait, s’identifie avec la légalité. Cette identification leur paraît justifiée dès lors que l’on retient pour condition d’une loi juste qu’elle soit «l’expression de la volonté générale». De telles conceptions, frappées d’arbitraire, ne répondent pas à la question que nous posions du fondement du pouvoir.

 

Une institution de l’ordre naturel

Traiter de la légitimité du pouvoir, et donc analyser ce qui justifie l’obéissance qui lui est due, ne doit pas faire oublier que, parmi les éléments de jugement, doit prendre place une juste conception de la place essentielle de l’Etat et de sa souveraineté.

L’Etat est une institution de l’ordre naturel. «Aucune institution sociale, après la famille, ne s’impose aussi fortement, aussi essentiellement que l’Etat. Il a sa racine dans l’ordre de la création et il est lui-même un des éléments constitutifs du droit naturel»[[- Pie XII, congrès des Sciences administratives, 5 août 1950.]].

Il est particulièrement important d’insister sur la nécessité urgente de restaurer ce sens de l’Etat dans nos sociétés qui se livrent à une course à la jouissance égoïste et où se développe une coalition des intérêts privés contre le bien commun. «Sans la véritable souveraineté de l’Etat, il n’y a plus, pour les hommes, d’état de vie civilisée et la vie humaine ne peut alors que retomber, avec l’anarchie, dans la barbarie : l’homme n’accède à la civilisation, c’est-à-dire au complet développement de sa vie humaine sur la terre, qu’en se soumettant au bienfait nécessaire de la souveraineté de l’Etat»[[- Jean Daujat, L’ordre social chrétien.]].

«La souveraineté est la qualité qui appartient à une autorité d’être la plus haute dans sa sphère et de ne dépendre d’aucune autre. Elle se caractérise par le dernier ressort. (…) Elle est une qualité du pouvoir (…) Dès que l’Etat est constitué, il est souverain sans que personne, ni peuple, ni classe, ni corps puisse se targuer de lui avoir délégué la puissance suprême. Il l’a parce qu’il est. Il ne la tient que de la nature des choses – c’est à dire de Dieu»[[- Marcel de la Bigne de Villeneuve, Lettres aux Constituants.]]. Mais l’exercice de l’autorité souveraine n’est pas indéfiniment extensible ou illimité. Il peut être selon les cas légitime ou illégitime.

 

Critères de légitimité

Le problème de la légitimité du pouvoir politique a reçu diverses solutions : reconnaissance explicite par l’autorité religieuse, façon dont il s’est imposé, accord d’un nombre suffisant de sujets et de communautés («le murmure approbateur du peuple»). Ces éléments interviennent certainement, ils ne suffisent pas à déterminer la légitimité.

Elle n’implique pas d’option quant à la source : le respect de règles concernant un procédé de dévolution du pouvoir politique confère une légalité mais pas nécessairement une légitimité. La légitimité n’est pas la propriété d’une famille, quelle que soit l’importance d’une succession assurée par une dynastie, et elle ne saurait être incarnée par un homme. Il ne faut pas confondre légitimité du pouvoir et type de régime, même si un régime peut être jugé meilleur qu’un autre.

La légitimité est toujours attachée au pouvoir réel avant de résulter d’un débat juridique. «C’est une bouffonnerie que de voir des juristes vouloir trancher de la légitimité au moyen des ressources de leur art, autant s’en aller chercher chez le pharmacien les vérités philosophiques»[[- Louis Dauménie, Cahiers de l’Ordre Français, 1962.]].

Un critère généralement retenu est la durée, à laquelle est liée la pérennité des institutions. La durée traduit, en effet, une résistance à l’épreuve du temps et augure d’une certaine stabilité pour l’avenir. A la pérennité, se trouvent quasi nécessairement liées des règles précises, codifiant des usages. En ce sens, la légalité soutient la légitimité ; mais on doit noter qu’elle peut aussi être complice d’un désordre.

Pour importante qu’elle soit, cette référence à la durée reste également insuffisante. Il est difficile d’en donner une évaluation : cette durée doit se mesurer à l’échelle de la vie d’une nation. De plus, si des régimes faibles et contre nature sont voués à une rapide auto destruction, des régimes forts illégitimes peuvent durer.

La légitimité caractérise en fait la manière dont l’autorité s’acquitte de sa mission : en première approximation, on peut dire qu’elle se mesure aux services rendus et que le verdict peut ne pas avoir un caractère absolu dans le temps. Des pouvoirs établis à l’origine dans l’illégalité et la violence sont devenus légitimes à partir du moment où ils ont en fait assuré le bien public, de manière stable dans l’ordre et dans la paix. «La légitimité de l’autorité politique repose donc sur sa capacité à assurer effectivement et à maintenir de manière durable un authentique ordre pacifique de vie civilisée pour tous les citoyens dans tout le domaine où s’exerce sa juridiction»[[- Jean Daujat, opus cit.]].

Ce qui exclut une domination provisoire et de pure contrainte. Le bien commun ne peut être réalisé que par une autorité politique à laquelle les citoyens dans leur ensemble accordent leur consentement, ce qui ne veut pas dire qu’ils n’en préféreraient pas une autre si cela était possible, mais ce qui veut dire qu’en fait, en raison de l’ensemble des circonstances, ils consentent à lui obéir.

De même ne peut être légitime un pouvoir qui ne s’exercerait qu’au bénéfice d’une catégorie de citoyens, d’une classe ou d’une race et donc finalement au profit d’intérêts privés, ce qui serait la définition même de la tyrannie et la négation du bien commun.

Le critère de légitimité est donc directement lié à la définition que l’on adopte pour le rôle de l’Etat.

 

Du pouvoir de fait au pouvoir de droit

«L’homme ne pouvant vivre qu’en société et la société ne pouvant exister sans autorité, il convient de reconnaître un préjugé favorable de légitimité au pouvoir de fait (…) L’aspect de l’ordre qu’il établit est en soi préférable à l’anarchie, à moins que le gouvernement en question ne contienne un passif de désordre plus lourd que son actif d’ordre»[[- Louis Dauménie, opus cit.]]. Ainsi se trouve introduite la notion de degrés dans la légitimité et l’illégitimité.

A la base de toute autorité, il y a toujours un pouvoir de fait, force créatrice ou puissance dominatrice, qui tend de lui-même à se transformer en pouvoir juridique ou du moins à se revêtir de la majesté du droit qui lui fait initialement défaut.

On peut ainsi parler d’une liaison intime qui unit le fait et le droit, deux réalités que pourtant l’intelligence abstraite se contente en général d’opposer.

Avant toute manifestation de ce lien et quelles qu’en soient la forme et sa teneur en éléments physiques, psychiques ou moraux, ce pouvoir de fait est à proprement parler une force qui s’exerce indépendamment de tout droit et de toute raison.

Certes le législateur prétend édicter ses lois au nom d’un idéal universel de justice et d’égalité. Mais la réalité ne correspond pas à cette apparence. «Nulle part, plus que dans l’Etat, ce rapport du droit au fait n’est étroit et nécessaire. Il est à la fois scandaleux pour la raison abstraite et naturel, parce que la société politique, si évoluée qu’elle soit, reste toujours entée sur la famille. Or en celle-ci, la source de l’autorité est la puissance paternelle. Sans doute d’autres éléments, intellectuels et moraux, doivent se joindre au fait biologique initial pour légitimer l’exercice de la puissance paternelle. Néanmoins le fait joue un rôle décisif (…) Jusque dans les Etats modernes où le principe propre de l’Etat s’est pleinement distingué de celui de la famille, celui-ci continue toujours d’agir puisque, à travers le lignage d’où résultent pour une part la patrie, le peuple et la nation, c’est toujours une force biologique qui contribue à déterminer l’extension du pouvoir juridique de l’Etat et à en faciliter l’exercice»[[- Gaston Fessard, Autorité et bien commun, 1944.]]. Je me souviens d’une réunion autour du Haut Commissaire d‘un Territoire d’Outre Mer ; cette réunion s’enlisait et, pour la réveiller, le Haut Commissaire demanda à chacun de définir l’Etat. Le tour de table achevé, il déclara : l’Etat c’est le père.

A l’origine du lien social que l’autorité a pour mission de faire croître, l’apparition du droit est précédée par le déploiement d’une force, charismatique chez le chef-né, créatrice d’éducation chez le père, ou simplement dominatrice chez le maître (dans une relation maître-esclave). Les sociétés combinent à l’infini ces trois formes de supériorité mais aucune ne peut imposer son pouvoir de droit sans s’imposer d’abord comme un fait.

Le passage du pouvoir de fait au pouvoir de droit, qui crée un véritable lien entre les hommes, n’est possible que dans la mesure où ceux-ci sentent en eux un désir commun de mieux être, qui invite à une certaine ouverture de l’individuel vers l’universel. «Cet individuel doit contenir cet universel aussi bien qu’être contenu en lui et révéler entre ces deux pôles un rapport qui explique pourquoi la croissance de l’autorité s’y achève»[[- Idem.]]. Apparaît ici le lien entre l’autorité et le bien commun qui fait surgir entre les êtres qu’il unit le lien de l’amour, amour incarné car il repose sur l’échange de biens concrets et amour spirituel car il atteint les êtres sous leur aspect le plus universel.

Médiatrice du bien commun, telle est, en son essence la plus profonde, l’autorité. Quels que soient l’origine, la force et le but immédiat du pouvoir sur autrui, ce sens du bien commun agit en lui à la façon d’une âme qui lui manifeste les exigences de sa vraie fin. «Le sens intime et profond du bien commun est l’âme de tout Etat quel qu’il soit», affirmait Pie XII. Et pour que la bienfaisance du pouvoir apparaisse, il faut que l’autorité, que ce soit celle du père, du chef ou de l’Etat sache qu’elle est non seulement médiatrice entre les hommes mais aussi entre la communauté dont elle a la charge et la source authentique du Bien commun qui est Dieu.

Pour pouvoir parler de légitimité de l’autorité, il faut que le pouvoir de fait tende vers le pouvoir de droit et qu’en tant qu’il se réfère au droit, ce pouvoir s’accomplisse dans l’Amour pour s’alimenter aux sources de la Justice.

 

Le rôle de l’Etat

La première condition pour qu’une autorité politique soit légitime est qu’«elle ordonne son activité à la réalisation durable du bien commun, (et donc) qu’elle réalise ces conditions extérieures nécessaires à l’ensemble des citoyens pour le développement de leurs qualités, de leurs fonctions, de leur vie matérielle, individuelle et religieuse»[[- Pie XII, 24 décembre 1942.]]. «L’autorité ne tire pas d’elle-même sa légitimité morale. Elle ne doit pas se comporter de manière despotique mais agir pour le bien commun comme une force morale fondée sur la liberté et le sens de la responsabilité» (Gaudium et Spes 74)[[- Catéchisme de l’Eglise catholique, n°1902.]] . «L’autorité ne s’exerce légitimement que si elle recherche le bien commun du groupe considéré et si pour l’atteindre elle emploie des moyens moralement licite»[[- Idem n°1903.]].

On doit reconnaître que, au premier abord, cette expression de bien commun reste, pour beaucoup, vague, imprécise. Certains demeurent dans l’abstraction et assimilent Bien Commun à Liberté ou Egalité, ce qui leur permet de rejoindre une opinion révolutionnaire, en se couvrant d’un masque honorable.

L’idée de «bien» renvoie en fait à tout ce qui concourt à la véritable fin de l’homme : ce sont notamment ces conditions qu’évoque Pie XII dans la citation précédente, et, en ce sens, l’expression bien commun diffère de celle d’intérêt général, car il peut y avoir des intérêts légitimes ou illégitimes. L’adjectif «commun», qui appelle à la fois la notion de communauté du bien et de bien de la communauté, exprime le souci d’assurer la vie, le progrès et la protection de la communauté. Il fait un devoir à l’Etat de contrôler, aider, régler, les activités privées et individuelles de la vie nationale pour les faire converger harmonieusement vers le bien commun.

«La doctrine du bien commun, en même temps qu’elle auréole l’autorité du chef, la limite. Elle lui apporte ses conditions et ses règles ; elle lie étroitement ses droits et ses devoirs. Elle le rappelle perpétuellement au service de l’ordre, de la justice et de l’honnêteté ; elle le met en garde contre la tendance au caprice et à l’arbitraire, elle le frappe d’indignité et de déchéance s’il fait faillite à ses obligations (…) Elle est la meilleure expression du principe immuable qui est le fondement du développement, de la grandeur et de la durée de tous les groupes naturels et sans lequel il n’y a ni police, ni Etat, ni Nation»[[- Marcel de la Bigne de Villeneuve, Lettres aux Constituants.]].

 

L’obéissance au pouvoir

Nous avons noté que la légitimité n’était pas un attribution permanente conférée à un pouvoir. Elle ne couvre pas non plus a priori l’ensemble de ses actes. Le pouvoir devient illégitime quand il promeut une «législation non conforme à la juste raison ; d’où il apparaît que la loi tient sa vigueur de la loi éternelle. Dans la mesure où elle s’écarterait de la raison, il faudrait la déclarer injuste, car elle ne vérifierait pas la notion de loi, elle serait plutôt une forme de violence»[[- Saint Thomas d’Aquin.]].

Dans de tels cas, l’autorité cesse d’être elle-même, dit Jean XXIII, elle dégénère en oppression[[- Pacem in terris, n°51, 11 avril 1963.]]. Si des injustices et des atteintes à la vie innocente se commettent impunément, si les mauvaises mœurs règnent sans sanction, si les activités bonnes sont entravées, si des individus sont abandonnés sans sécurité, exploités voire persécutés, livrés à la maladie, on ne peut plus parler d’autorité légitime.

Il y a donc une limite au-delà de laquelle l’autorité perd tout droit à l’obéissance. De même que les premiers chrétiens, fidèles sujets de l’Empire, ont refusé de sacrifier aux idoles, de même les chrétiens d’aujourd’hui doivent refuser de s’agenouiller devant l’idole moderne de la légalité quand elle porte atteinte aux droits essentiels de Dieu.

Il ne faut cependant pas confondre l’illégitimité du Pouvoir et la légitimité de toute action destinée à le renverser. Pour juger d’une telle démarche, on doit là encore se baser sur le bien commun. Elle n’est légitime que si il y a de réelles chances de réussir et si les risques sont faibles de voir s’installer un état pire que l’ancien, car il est des degrés dans l’illégitimité. La tentative ne doit pas non plus compromettre une meilleure occasion de renverser le régime visé. Enfin, «les actes de résistance de cette sorte ont le caractère d’un moyen ou d’une fin relative et non celui d’une fin ultime et absolue»[[- Pie XII, aux évêques du Mexique, 28 mars 1937.]]. Et, de toute manière, la fin ne saurait justifier les moyens.

L’illégitimité d’un pouvoir qui multiplie les lois injustes ne justifie pas non plus toute indiscipline. Si la désobéissance peut exceptionnellement être un acte vertueux lorsqu’il s’agit de respecter des lois imprescriptibles, dans tous les autres cas, le pouvoir doit être obéi car il est bénéfique pour la société qu’il en soit ainsi.

Un pouvoir peut comporter une partie désordonnée illégitime et une partie d’ordre. Il n’est pas défendable d’invoquer la partie désordre pour échapper, pour des raisons de convenance personnelle, à la partie ordre. On doit désobéir au désordre et obéir à l’ordre : soumission docile aux prescriptions légitimes de l’autorité et résistance tranquille et ferme quand elles attentent aux droits de la conscience.

Enfin, le refus d’obéir, justifié par un abus manifeste, n’entraîne aucunement le droit de manquer aux égards que la justice, la charité, le respect de l’autorité elle-même imposent envers ceux qui la détiennent.

 

La légitimité aujourd’hui

Si le pouvoir respecte la loi naturelle, sert la civilisation, il devient de plus en plus légitime que ses bienfaits se manifestent dans la durée, quelles que soient les imperfections des hommes. S’il viole la nature, s’il est intrinsèquement pervers, ne pouvant réaliser aucune forme de bien humain, aucun respect d’un ordre authentique de vie civilisée (cas des Etats communistes), il est illégitime. Entre ces extrêmes, chaque cas doit être apprécié selon les critères que nous avons dégagés, et, bien que l’expression puisse surprendre, on peut parler de pouvoir partiellement légitime.

Le pouvoir politique aujourd’hui tend vers une dictature du relativisme, pour reprendre une expression de Benoît XVI. Il évacue, de fait sinon par principe, toute transcendance et toute présence du sacré. Le principe de légitimité est de plus en plus «rongé» par celui de légalité. C’est dire que pèse sur notre société une menace globale, qui frappe de plus en plus de secteurs d’activité. On est tenté de penser que pour faire face à une menace globale, on ne peut recourir qu’à un pouvoir légitime parfait. «Mais global et parfait, souligne Louis Daménie, ne sont pas synonymes. Aujourd’hui, comme hier, il faudra savoir faire la part du contingent en matière de légitimité»[[- Opus cit.]].

Tout en se tenant ferme dans l’affirmation des principes fondamentaux et en s’abstenant de tout compromis avec l’erreur, il est de la prudence chrétienne de concourir, dans la poursuite du bien soit individuel, soit surtout social, avec des hommes honnêtes, sur des points particuliers. C’est une erreur de croire qu’une collaboration politique, ordonnée à un but temporel et pratique suppose un parfait accord théorique et philosophique. Il est certain qu’il ne peut y avoir de véritable unité, de véritable paix – éléments essentiels du bien commun – sans unité sur la doctrine, mais, dans un monde effectivement divisé, il faut envisager des compromis pratiques sans compromission doctrinale. De telles actions sont légitimes et l’autorité qui les gère s’exerce légitimement. Le domaine de telles actions reste vaste.

Certes on doit être conscient de l’état de la politique – ou de l’absence de politique – dans notre pays. Les constats et diagnostics portant sur notre société sont alarmants. Mais on ne peut s’en tenir aux réquisitoires. «Il est bon qu’une nation soit assez forte de traditions et d’honneur pour trouver le courage de dénoncer ses propres erreurs, mais elle ne doit pas oublier les raisons qu’elle peut avoir encore de s’estimer elle-même» écrivait Albert Camus, en 1958 .

Avec Chesterton, on caractérise souvent d’idées chrétiennes devenues folles ce que nos hommes politiques présentent comme des «valeurs républicaines» : liberté sans vérité, laïcisme, sans parler de toutes les nouvelles… phobies. Il s’agit bien d’idées folles, poursuivies avec une folle logique, qui ne peut engendrer que des contradictions lorsque l’on tente d’ignorer la nature profonde des hommes et des choses. Néanmoins ces valeurs gardent certaines marques de leur origine chrétienne. La situation peut être globalement incohérente, mais elle laisse ouverts des espaces sains.

En ce qui concerne la liberté, par exemple, on peut tout à la fois parler de dictature du relativisme, sans minimiser le sens du mot dictature, et utiliser légalement les espaces de liberté qui demeurent dans l’enseignement, voire ouvrir des écoles entièrement libres. De même on peut, sans pour autant sous estimer les difficultés et les limites, publier des journaux qui ne soient pas «politiquement corrects».

Nous ne sommes pas maîtres de l’avenir et des évènements peuvent se présenter pour un redressement. Notre travail n’en reste pas moins de viser à reconstruire par étapes successives les conditions d’un Pouvoir véritablement légitime.

Extrait de Permanences 438

 

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